二是“股权财政”一直存在，市场讨论的“股权财政”实际上是想表达从“以地引资”的模式过波到“政府引导基金重塑税基”。发挥国有资本的引领作用和放大功能，吸引社会资本参与投资具有核心竞争力的高新产业，重塑税基和产业结构，增强税收与经济的同步性。三是所谓“股权财政”即“政府引导基金重塑税基”，短期内无法取代土地财政。从收入体量来看，2022年全国国有土地使用权出让收入66854亿元，即使较上年减少超两万亿元，仍相当于一般公共预算收入的61.4%：国有资本经营预算收入5689亿元，与土地出让收入相去甚远。同时“土地财政”不仅仅指政府性基金预算中的土地出让收入，还包括房地产贡献的相关税收。2021年土地财政贡献财税收入占全国财税收入近四成，占地方政府的一半以上。从对经济的拉动来看，土地财政与房地产业相伴相生，作为国民经济的重要支柱，2022年房地产业增加值接近7.4万元，占GDP的比重达到6.1%。同时，房地产业还间接带动了建材、家具等制造业以及金融、商务服务等第三产业。从实践难易来看，“土地财政”模式相对成熟，而地方政府主导的股权投资存在优质项目稀缺、专业管理人才缺乏、投资限制较多等问题，实际收益率较低甚至为负。同时，为了吸引社会资本进入，政府往往在募资阶段承诺最低收益，导致地方隐性债务问题。三、政府股权投资并“重塑税基”存在的问题当前各级政府高度重视资本招商、基金招商，在实践层面，财政通过股权投资带动经济发展、产业升级的案例并不罕见，典型的如合肥棋式、深圳模式和苏州棋式，但大多数产业引导基金存在一些投不准、不敢投、效益低等问题，亟待破局。一是募资困境，前期隐性担保问题遗留，资管新规后社会资本峡位。政府为吸引社会资本进入的理念，通过直接让利和优先回购来满足银行、保险等金融机构的风险收益需求。这种地方政府直接背书，对未来的基金股份回购资金来源做出连带担保的承诺，增加了地方的隐性债务。资管新规后，银行、非银机构投资受限，导致社会资本募资不足。二是投资困境，投资限制较为严苛，实际执行或流于形式。政府引导基金的核心诉求在于促进地方产业发展，因此政府引导基金在投资地区与领域都有较为严格的限制，最为常见的是通过设置返投比例限制引导基金的投资与本地区的投资额。三是绩效评价困境，管理人不敢大胆投资，资金沉睡问题突出，偏离政策目标；股权投资的高风险与国有资产保值增值目标的天然矛盾难以解决。政府性引导基金虽不以营利为目的，但也不能容忍大幅亏损。因此大部分政府引导基金实际投资于成熟期等偏后期项目，或直接购买理财产品，甚至直接闲置，没有达到促进创新创业企业、引导产业结构升级的政策目标。四、如何破局？一是实现社会资本来源从传统到新型、从境内到境外的多元化发展。引导基金的募资对象可转向PE/VC投资机构、主权财富基金、高净值个人等风险承担能力与投资项目更匹配的投资主体。同时，募集资金的范围也不应局限于国内，在金融大开放的背景下，引导基金可以尝试与境外金融机构联合设立基金，广泛吸收海外资本，再返投于国内。二是适当放电返投比例、注册地限制等诸多限制，逐步放权给市场。实践证请务必阅读最后特别声明与免责条款www.ykzq.com2/13